Mes: abril 2017

Nota informativa desde Italia. El Decreto de Ley sobre la gestión de la inmigración y su “emergencia” inconstitucional

Por Valentina Cappelletti

valentina.cappelletti2@gmail.com

24 de abril de 2017

Cuestiones de “extraordinaria necesidad y urgencia”

En estos tiempos, como ocurrirá a la mayoría de las personas que publican y participan activamente en este blog, también la mirada de quien escribe se mantiene en estado de alerta con respecto a las disposiciones anunciadas por el Presidente de Estados Unidos, Donald Trump, en materia de política migratoria.

Sin embargo, el mismo impulso demagógico, la asociación de la inmigración con la cuestión de la “seguridad” y los mismos valores xenófobos -típicos de un nacionalismo de derecha siempre más predominante en el mundo occidental- que se suelen considerar como subyacentes a tales disposiciones, y que, en parte, justifican éste nuestro estado de vigilancia, no son del todo ajenos a las medidas recién aprobadas en Italia en mérito a la gestión de la inmigración.

Sin ganar la misma resonancia a escala global que la declaración de la edificación de un muro a lo largo de la frontera sur de Estado Unidos, el pasado 11 de abril la Cámara de los Diputados (Camera dei Diputati) con 240 votos a favor, 176 en contra y 12 abstenciones y con modificaciones mínimas, convirtió en ley el decreto-ley 17 de febrero de 2017, núm. 13, concerniente a las “disposiciones urgentes para la aceleración de los procedimientos en materia de protección internacional y para el contraste de la inmigración indocumentada”[1] .

Disponer sobre la gestión de la inmigración mediante el instrumento del decreto de ley[2] significa, ante todo, introducir la cuestión en un marco de “emergencia”, lo que va confirmando una línea de intervención adoptada por los gobernantes italianos (y europeos) que ha ido cristalizándose sobre todo desde 2011, con el aumento de los flujos hacia el País en concomitancia con la “Primavera árabe”, con la “Emergenza Nord Africa”. La governance de la inmigración se traduce, entonces, en operar con celeridad aplicando medidas “excepcionales” para enfrentar un supuesto estado de emergencia y de desorden que amenaza el ordinario desenvolvimiento de la justicia, fractura el orden social y afecta la percepción de la seguridad de la ciudadanía.

Así, en la relación que acompaña el “Decreto Minniti”, por el apellido del Ministro del Interior que lo propuso, se dan cuenta de todos los presupuestos de “extraordinaria necesidad y urgencia” que justifican la adopción de esta medida. Entre ellos encontramos la exigencia de acelerar:

  • la definición de los procedimientos administrativos de las Comisiones Territoriales para el reconocimiento de la protección internacional, a raíz del aumento de este tipo de solicitudes y del número de las impugnaciones jurisdiccionales que están atascando los tribunales;
  • la identificación de ciudadanos extranjeros para enfrentar la creciente exigencia conectada con “las crisis internacionales en curso”;
  • la definición de la posición jurídica de los que son conducidos en el territorio nacional en ocasión de los rescates por mar o porque son localizados en el territorio nacional;
  • el fortalecimiento de la red de centros, de estructuras, que garanticen la eficacia de la ejecución de la expulsión de extranjeros que se encuentran residiendo irregularmente en el País.

En efecto, las recientes elaboraciones de los datos del Ministerio del Interior y de la UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees), efectuadas por la Fundación ISMU (Indagini e Studi sulla Multietnicità), registran en los primeros tres meses del 2017 la entrada por las costas italianas de más de 24 mil migrantes, en aumento de un 30% con respecto al mismo periodo del año pasado. Además, en comparación con los primeros dos meses del 2016, también sube de un 60% el número de los solicitantes de asilo. En 2016, las Comisiones Territoriales examinaron más de 90 mil solicitudes, y el 60% de ellas tuvieron un éxito negativo (en 2015 el porcentaje de denegaciones fue de un 39%) (Gráfica 1 y 2).

Gráfica 1: Migrantes llegados por mar y solicitantes de asilo en Italia, 1997-2016.Fuente: Elaboraciones ISMU de los datos del Ministerio del Interno y de UNHCR

 Gráfica 2: Éxitos de las solicitudes de asilo en Italia, 2010-2016 Fuente: Elaboración ISMU de los datos del Ministerio del Interior

Como se puede apreciar de las gráficas, estos datos vienen a confirmar una tendencia vigente ya desde hace algunos años, y eso, en parte, debilitaría la categoría de emergencia bajo la cual el decreto ha sido emanado[3]. Sin embargo, lo que está causando la amonestación de diferentes juristas, partidos políticos[4], operadores sociales y asociaciones de la sociedad civil[5] que han acompañado con protestas todo el iter de aprobación del decreto, son los preceptos clave de la disposición, considerados incongruentes con algunos artículos de la Constitución Italiana y de la Convención Europea de Derechos Humanos.

Los puntos críticos del Decreto Minniti

Cada uno de los puntos que componen el Decreto Minniti merecería ser entendido y analizado en detalle. Entre ellos cabe mencionar la decisión, poco justificada en el Decreto, de potenciar en el continente africano la red diplomática y consular con la creación de diez unidades, cuya realización absorberá un presupuesto financiero de 551.164 euros entre el año 2017 y 2019. O, por ejemplo, la institución de “Puntos de crisis”, pensados para simplificar el proceso de identificación sobre todo de los migrantes rescatados por mar, en los cuales, a parte otorgar información sobre las procedimientos de protección internacional, sobre el programa de recolocación en otros estados miembros de la UE y sobre la posibilidad de recurrir a un repatrio voluntario, se llevarán a cabo las operaciones de primero auxilio y recolección de las huellas digitales.

Sin embargo, examinaremos aquí los puntos que transforman de manera tajante el management de la inmigración en Italia. Abordaremos las modificaciones que levantan acusaciones de inconstitucionalidad y la perplejidad de quien, de este Decreto, deriva la única preocupación del gobierno de agilizar los procedimientos para el análisis de las impugnaciones de los migrantes sobre las solicitudes de asilo negadas por las Comisiones Territoriales, por un lado, y por el otro, de aumentar las expulsiones de los inmigrados más incomodos: los que llegan de la ruta líbica.

En práctica, las Comisiones Territoriales representan el primer escalón para que al migrante, mediante un procedimiento administrativo, se le reconozca (o no se le reconozca) una forma de protección internacional (asilo político, protección subsidiaria o humanitaria). Se componen de cuatro representantes: dos del Ministerio del Interior, uno de los entes locales y otro del UNHCR. La Comisión se encarga de entrevistar al solicitante de asilo en presencia de un interprete. De esta audiencia se genera una videograbación y una transcripción en lengua italiana. Hasta la fecha, en caso de deniego, el migrante puede impugnar la decisión de la Comisión frente a tribunales ordinarios, cuya sentencia de primer grado, emanada después de una audiencia, puede ser ulteriormente impugnada frente a una Corte de Apelación, y en última instancia, en la eventualidad de un nuevo deniego, frente al Tribunal de Casación.

En primer lugar, el Decreto Minniti, introduce un nuevo modelo de juicio: convierte la audiencia del primer grado en un “rito camerale”, esto significa que el Juez tomará su decisión sin una audiencia de vista con el migrante y sus defensores, es decir, sin poderle hacer preguntas, sin la presencia de sus abogados[6], solamente basándose en la toma de visión de la videograbación y de la transcripción de la entrevista proporcionadas por las Comisiones Territoriales. Por lo tanto, la eliminación de la audiencia, es decir, la erosión del principio de contradicción, comporta la adquisición de primordial importancia tanto del material entregado por las Comisiones, así como de la resolución por ellas emitida. Justamente hacia la jurisdiccionalización de estos organismos de la administración pública, se ha manifestado la inconformidad de los grupos que se oponen al Decreto. Aunque se apruebe también el reforzamiento de estas Comisiones con la asunción de personal “altamente cualificado” de tiempo indeterminado (250 unidades), se critica cómo la decisión sobre el reconocimiento de una violación al derecho a la vida de los migrantes en sus países de procedencia, descanse superficialmente en un procedimiento administrativo y en una entrevista en la cual, además, el solicitante acude sin un representante o un defensor.

En segundo lugar, las impugnaciones de primer grado serán atendidas por tribunales especializados. El Decreto, de hecho, crea 26 secciones de tribunales especializadas en materia de inmigración, protección internacional y libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea, ubicadas en los tribunales donde se ubican también las Cortes de Apelación, sin que su institución implique una carga adicional sobre las finanzas públicas. Tales secciones, como se establece en el texto de ley, serán compuestas por Jueces dotados de específicas competencias, garantizadas mediante cursos de formación y especialización[7], y dando prioridad a aquellos Jueces que ya hayan acumulado experiencia en el tratamiento de procedimientos en materia migratoria.

Pero es el tercer punto a despertar mayores perplejidades. El Decreto elimina la apelación en segundo grado a la decisión del primer grado emitida por estas secciones especializadas, dejando solamente al migrante la posibilidad de apelar ante el Tribunal de Casación en un plazo de 30 días y recibir una sentencia definitiva e incontestable. No sobra mencionar que muchos reconocimientos de protección subsidiaria e internacional hasta ahora han sido otorgados solamente en consecuencia de las impugnaciones de la resolución de las Comisiones Territoriales.

Las cancelación de la apelación en segundo grado y de la audiencia en el primer grado, violaría los artículos de la Constitución Italiana y de la Convención Europea de derechos Humanos que prohíben la institución de jueces extraordinarios o especiales (Art. 102), que garantizan el derecho al debido proceso (Art. 111), el derecho de defensa (Art. 24) y el derecho a ser oído (Art. 6 de la Convención Europea), creando un “derecho especial”, somero, apresurado, y basado en la inquietud de expulsar a los migrantes en el menor tiempo posible. Se está produciendo una especie de derecho “excepcional”, “diferencial” o “étnico”, o cómo se le quiera definir, ejercido, por el que se perfila como un pool “especializado” (que nunca se había creado en el País por ejemplo para el tratamiento de problemáticas igualmente enraizadas y urgentes como la corrupción), sobre una categoría “especial” de individuos, cuyo trato frente a la ley difiere del trato reservado a los ciudadanos italianos, no obstante se aplique en el mismo territorio jurisdiccional.

Para esta población de excepción, no podía faltar en el Decreto también la institución de espacios de “excepción”, retomando una intuición del filósofo Giorgio Agamben, de espacios al limite de la legalidad, “liminales”, como los definiría el antropólogo escocés Víctor Turner. En el Decreto se elabora una ulterior versión de las estructuras instituidas para retener a los extranjeros objetos de medidas de expulsión o de devolución con acompañamiento coactivo a la frontera en caso de que la decisión no sea de ejecución inmediata. En breve, se trata de una actualización de los viejos CPT (Centros de Permanencia Temporal) creados en el 1998 con la Ley Turco-Napolitano, sucesivamente transformados en CIE (Centros de Identificación y Expulsión) con el decreto de ley del 2008 tocante a las “Medidas urgentes en materia de seguridad pública”, ambos híper criticados por la falta de condiciones humanitarias adecuadas y por la suspensión de derechos humanos que se experimentaba sistemáticamente a su interior. El modelo de última generación de tales centros de confinamiento, cuya red será ampliada a cubrir todo el país (uno por región) con un gasto para su realización de 13 miliones de euros, tomará el nombre de CPR (Centro de Permanencia por el Repatrio). Los CPR serán ubicados preferiblemente en las áreas externas a los centros urbanos y fácilmente alcanzables, cercanas a los aeropuertos, como afirmado por el mismo Ministro Minniti, a garantía de la efectividad y de la rapidez de la operación de repatrio.

El rol que el Decreto asigna a los responsables de estos centros de detención administrativa también ha sido objeto de crítica, ya que sobre ellos recaerá la responsabilidad de comunicar a los solicitantes ahí hospedados las notificaciones de las actas de los procedimientos para el reconocimiento de la protección internacional procedentes de las autoridades policiales y de las Comisiones Territoriales. En este sentido, estos actores, en lugar que mantenerse parte tercera, van asumiendo el papel de brazos operantes de la esfera administrativa y de intermediarios entre ésta y los solicitantes, acercándose así a la figura del público oficial.

La siguiente disposición, que interesa a quien aspire a la protección internacional mientras se encuentre en el limbo de la jurisdicción italiana, también nos resulta bastante controvertida. El Ministro Minniti ha tenido la premura de insertarla en esta resolución de emergencia, aunque no se relacione directamente con los presupuestos de “extraordinaria necesidad y urgencia” mencionados al principio del texto de ley. En sustancia, se animan los Municipios, en acuerdo los Prefectos, a promover la participación de los solicitantes en actividades de utilidad social a favor de las colectividades locales que los están acogiendo. Sin embargo, deberá tratarse de actividades “con base voluntaria”, gratuitas, a menos que no se desarrollen en el marco de proyectos financiados por los mismos Municipios, en colaboración con las organizaciones no-profit, con recursos europeos destinados al sector de la inmigración y del asilo. Según la opinión de los grupos que se oponen al Decreto, esta especie de voluntariado social coincidiría, a todo efecto, con una forma de esclavitud contemporánea, con la legalización de una práctica de explotación de mano de obra que, a la vez, reviva una actitud paternalista adoptada históricamente por el gobierno italiano hacia ciertas categorías de inmigrantes. ¿Cuál deuda han contraído estos migrantes con nuestro País para que se les esté sutilmente exigiendo trabajar sin remuneración?

El abuso de la emergencia

Sin duda el Decreto Minniti representa otro punto de inflexión en la gestión italiana de los cuerpos migrantes. Quien promueve esta disposición es un gobierno recién formado (a raíz de las dimisiones del ex premier del Partido Democrático, Matteo Renzi). Un gobierno instable y dotado de una consenso popular débil, cuya mayoría insiste con identificarse con una izquierda moderada y progresista. Sin embargo, ideológica y prácticamente, el Decreto sigue trazando una línea de continuidad con las políticas autoritarias emanadas por gobiernos de derecha, como el paquete de seguridad Maroni o la Ley Bossi-Fini. Leyendo el texto de esta ley, de hecho, tenemos la sensación de deshojar las páginas de una novela ya leída.

A través de esta disposición se manifiesta la necesidad de ceder a las presiones de las agrupaciones de derecha, así como el año pasado la Comisión Europea tuvo que ceder a las condiciones de la Turquía de Erdogan, para controlar una instabilidad política crónica en el País, a la cual consigue un régimen de campaña electoral permanente. A la vez, se hace tangible la urgencia de este gobierno de intervenir en un tema extremamente delicado e incomodo de discutir en proximidad de posibles votaciones, como se deriva de su sistemática omisión en los programas de los partidos y en general en los últimos debates políticos preelectorales.

Así, la ficción social de la emergencia, como la de la crisis, viene en auxilio a las exigencias políticas, relacionadas con la coyuntura nacional e internacional, de un País que tiene que mantenerse en equilibrio entre los poderes del estado-nación y los vínculos políticos, económicos y jurídicos impuestos por la acción unilateral europea. La emergencia, con sus prácticas discursivas, se manifiesta como una categoría política, que puede ser arbitrariamente movilizada para otorgar al ejecutivo “poderes plenos”, para legitimar acciones al margen de la constitucionalidad con el consenso de una masa persuadida, por ejemplo, que la guerra al terrorismo se pueda combatir también a golpes de decretos migratorios.

En el ámbito de la elaboración de políticas migratorias se está, entonces, confirmando un patrón de gestión del cual los gobiernos italianos ya han experimentado y explotado la libertad de acción que le es implícita, en ocasión de los desastres naturales como los temblores en el centro del País de los últimos ocho años. La misma libertad de acción de la cual gozaba quien, poco tiempo antes de la explosión del caso de corrupción conocido como “Mafia Capitale” del 2014, afirmaba: “con los inmigrantes se gana mucho más dinero que con la droga”, con base en una experiencia consolidada en la asociación de carácter mafioso, que, en colaboración con funcionarios de gobierno, maniobraba la asignación de los fondos públicos destinados al sistema de acogida italiano.

En primer lugar, la “emergencia” exige soluciones inmediatas y exhorta a pasar directamente a la acción, a la gestión antes que a la comprensión. En segundo lugar, actuar bajo la lógica de la emergencia significa abrazar una aproximación “técnica” en la descripción de la porción de realidad social sobre la cual se quiere intervenir, lo que encubre la naturaleza meramente política y conflictual tanto del “problema”, así como de su misma gestión con los capitales que esta moviliza.

De este modo, como ha ocurrido con la aprobación de este Decreto, proceder bajo el marco de la emergencia significa no tener tiempo para un debate político exhaustivo, ni para la confrontación con los grupos extra parlamentarios, como los que se están oponiendo a la disposición de Minniti, y en general con los representantes del tercer sector: una caldera heterogénea de actores, algunos de ellos más militantes y activos en el campo, no necesariamente especializados, pero que, muchas veces, representan la única voz de las personas destinatarias de estas políticas. En cambio, me parece de detectar la voluntad de alienar a los “incompetentes”, es decir, estos y otros sujetos que no pertenecen al establishment, del proceso de toma de decisión sobre los cuerpos de los migrantes, convirtiendo la cuestión en un asunto exclusivo de tratar en los palacios de la política, o por una expertise cuya competencia debe de ser reconocida y controlada por el mismo estado.

La urgencia a actuar implica, además, soslayar el emprendimiento de un esfuerzo de comprensión del fenómeno migratorio en sus varios niveles y dimensiones. Conceptos evanescentes como el de “emergencia” o de “crisis” despiertan un imaginario que evoca el caos, algo indefinido. La “emergencia inmigración” o la “emergencia prófugos” ocultan el carácter estructural del fenómeno, dan la idea de un hecho inmanente que se abate ex maquina en nuestro presente, por lo cual se vuelve infructuoso cada intento de desentrañar el ovillo de responsabilidades y causas latentes.

Así, queda enredada la trama de figuras que participan y las que se benefician de este movimiento de personas y de su gobierno. Quedan indescifrados los multíplices motivos que empujan a huir de los contextos del sur del mundo a esta masa de prófugos: una masa percibida, en consecuencia, como una horda indiferenciada de “migrantes económicos”, así como etiquetados por los que no quieren reconocer la violación de derechos fundamentales para sacudirse del deber de dar asilo. Quedan disimuladas las responsabilidades de la degeneración del mismo sistema de gestión de la acogida. De la misma manera, queda encubierta la irreversibilidad del fenómeno, y esto representa a mi entender el corolario más crítico de la lógica de la emergencia que inspira esta disposición. La urgencia de expulsar a los prófugos que llegan por mar a través de esta agilización de las prácticas procesales insinúa un éxito en poner fin al alarme de la inmigración indocumentada, y la sanación de una situación transitoria. El Decreto Minniti no soluciona la emergencia, así como la inmigración no es un hecho transitorio. Más bien, el rechazo en reconocer las repercusiones de estos flujos en la modificación del tejido social y del paisaje cultural italiano y europeo y la reticencia en adoptar un enfoque procesual a la hora de elaborar políticas, generan soluciones provisorias, que dispensan del tomar un compromiso en el largo plazo. De hecho, conceptos que implican la asunción de una dimensión longitudinal del fenómeno, como lo es, por ejemplo, el de integración, con sus prácticas, queda un espejismo en el Decreto, una palabra demodé, a menos que no se le confunda con las prácticas de voluntariado social a favor de las colectividades locales a las que se invitan a los solicitantes de asilo.

¿Por qué los fondos dedicados a la ampliación de la red consular en Africa no se han destinado a los tribunales ordinarios, en lugar que eliminar un grado de apelación y la audiencia a vista? ¿Por qué tanta premura en promover el trabajo no remunerado (porque de eso se trata), en lugar que crear espacios de colaboración y tomas de decisión entre la ciudadanía local y los solicitantes de asilo, orientados a generar prácticas o actividades socialmente útiles, para el bienestar común y en el respeto de la dignidad de las personas? ¿Por qué no se han reforzado los canales de entrada legales por razones de estudio o de trabajo?

La emergencia y la militarización del asilo no generan soluciones, generan gestiones. Producen una praxis fuera del marco político-jurídico ordinario como lo son los centros de detención administrativa, hacen de la excepción una regla y llevan a la paradoja de que la protección de los derechos de los inmigrantes tenga que ser necesariamente mediada por su transgresión.

Notas:

[1] En italiano: “disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale”. El Decreto Minniti ha sido presentado a la Cámara y sucesivamente convertido en ley junto con otro Decreto, promovido también por el Ministro de la Justicia Orlando, concerniente la seguridad urbana.

[2] El decreto de ley es un acta normativa que usa el gobierno en casos extraordinarios de necesidad y urgencia. Se trata de una disposición provisoria emanada por el poder ejecutivo que tiene fuerza de ley desde su presentación a la Cámara de diputados y su publicación en el Boletín Oficial del Estado, es decir, antes de ser autorizada por el Parlamento. Entra en vigor de inmediato y para que no pierda eficacia tiene que ser convertido en ley por el Parlamento dentro de los siguientes 60 días.

[3] Esta categoría se debilita aun más si pensamos que el Decreto entrará en vigor dese el 17 de agosto de este año.

[4] Partidos políticos como Radicali italiani y Sinistra italiana.

[5] Asociaciones como: Arci, Acli, Fondazione Migrantes, Baobab, Asgi, Medici senza frontiere, Cgil.

[6] El Juez puede tomar en consideración la posibilidad de una comparación entre las partes.

[7] Tales cursos serán organizados por la Escuela Superior de la Magistratura en colaboración con la Oficina Europea de Apoyo para el Asilo y con la UNHCR.

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