El Programa 3×1 para Migrantes entre “avales” y recortes al comienzo de la “Cuarta transformación”

Por Valentina Cappelletti

valentina.cappelletti2@gmail.com

1ro de Marzo de 2019

Los dirigentes y los miembros de las organizaciones de mexicanos residentes en Estados Unidos brincaron de la silla cuando echaron un ojo al primer Presupuesto de Egresos de la Federación elaborado por la administración de Andrés Manuel López Obrador recién instalada[1]. El fondo destinado al exitoso Programa 3×1 para Migrantes[2], por primera vez desde el año 2002, cuando esta política se extendió a escala nacional, sufría un recorte del 98%. Esta medida dejaba el Programa agonizante con un presupuesto de poco superior a los 9 millones de pesos.

Las primeras presiones a los diputados federales procedieron de los titulares de las Secretarías de Migrantes de Zacatecas, Guerrero y Michoacán, que viajaron a toda prisa a la Ciudad de México, y de los dirigentes de las mayores Federaciones de clubes de migrantes, que se reunieron para expresar su disconformidad desde California. En sus video mensajes se declaraban favorables a una reforma del Programa, pero en contra de un recorte tan drástico que, por un lado, deslegitimaba su larga trayectoria de participación en el desarrollo de sus comunidades de origen y, por el otro lado, disonaba con el flujo de remesas familiares recibidas por México para el 2018, que en el mes de mayo alcanzó su máximo histórico. 

El sector migrante no fue el único en levantar su queja y fue respaldado por las autoridades políticas, especialmente por los gobernadores de las entidades que más absorben el presupuesto federal del 3×1, in primisZacatecas. Fue ahí, de hecho, donde arrancó desde 1986 un proceso de institucionalización que paulatinamente convirtió las prácticas filantrópicas de los grupos de migrantes radicados en Estados Unidos para la “mejoría” de sus ranchos zacatecanos de origen, en Programa 3×1 para Migrantes, es decir, en una política pública federal a cargo de la SEDESOL, ahora Secretaría del Bienestar, para el “combate a la pobreza”. En Zacateca los presidentes municipales del estado se unieron en una rueda de prensa para protestar. Hasta el obispo de la diócesis de la capital expresó a la prensa local su descontento, porque el recorte afectaba la iglesia católica y la posibilidad para los ausentes de seguir apoyando la construcción y la restauración de los templos de la entidad.

La voz de todos estos sectores y actores interesados en un aumento del presupuesto del 3×1 no logró más que una ampliación de 200.000.000 de pesos determinada por la Cámara de Diputados, la que finalmente bajó el recorte a un 53%. 

Pero con qué propósito el ejecutivo federal decidió lanzar lo que podríamos identificar como un llamado de atención a todos estos actores? Y ¿qué sigue a este recorte? Para especular sobre tales interrogativos empezamos con considerar qué Programa 3×1 fue entregado a la nueva administración. 

Una política pública exitosa 

Desde la década de 1990 y hasta la actualidad el 3×1 ha capturado el interés de académicos, de autoridades políticas, de organismos internacionales y no gubernamentales del desarrollo que han convertido el Programa en un terreno de evaluaciones, de experimentación, de investigaciones desde diferentes disciplinas y acercamientos metodológicos.

Como quien escribe, investigadores e investigadoras han llegado desde lejos al estado de Zacatecas, transformado en un verdadero laboratorio de estudio de la remesa colectiva institucionalizada, para explorar la que podía representar una evidencia de la posibilidad del nexo entre migración y desarrollo y de una suerte de triple winderivada mágicamente del proceso migratorio entre México y Estados Unidos.

Efectivamente, para que el 3×1 funcione se deben de presentar un conjunto de condiciones relativamente improbables. Para empezar, los proyectos son el resultado de una colaboración que ocurre entre gobiernos generalmente diferentes en cuanto a orientación política. En adjunta, las obras sociales son el fruto de la voluntad de grupos organizados de individuos desplazados a otro país en búsqueda de las oportunidades que los gobiernos de sus regiones de origen no pudieron brindarles. Aún así, una vez alcanzado un mínimo de bienestar con el trabajo en el “Norte”, tales grupos deciden encargarse del desarrollo de sus lugares de nacimiento, del cual aquellos mismos gobiernos deberían hacerse responsables. 

Lo anterior nos habla de una cooperación producida casi por arte de magia, de una magia que no se ha repetido en otros países expulsores de migrantes y receptores de remesas como Somalia, Filipinas o El Salvador entre otros, donde se intentó replicar el mismo esquema de financiación sin obtener un producto que, como en el caso mexicano, perdurara en el tiempo, generara miles de proyectos de desarrollo social y activara un proceso de aprendizaje institucional para todos los participantes. 

Estos elementos bastan para entender por qué el discurso oficial que se ha ido construyendo alrededor del 3×1 es un discurso romántico, que celebra el Programa como un esquema de cooperación financiera exitosa surgida por iniciativa de la “sociedad civil organizada en el otro lado”. 

A pesar de este éxito, constantemente respaldado por número de proyectos o por la cobertura del Programa (número de personas y municipios beneficiados), o por un presupuesto federal, que entre 2012 y 2018 ha mantenido una media de 478 millones de pesos, no es oro todo lo que brilla. Durante una entrevista en el año 2010, un funcionario encargado del 3×1 en una secretaría del gobierno del estado de Zacatecas me dijo:

“Olvidándonos de todas las cosas, yo veo el éxito del Programa en todo lo que se ha hecho, cuando usted ve que hay más de 1,900 obras y acciones ya en las comunidades, este es el mayor éxito que se puede tener, haya llegado cómo haya llegado el recurso” (Entrevista a S.Q., 02/07/2010, Zacatecas)

Pero ¿a qué se refería exactamente con “haya llegado cómo haya llegado el recurso”? ¿qué se esconde detrás de este éxito?

Cuando las políticas bajan en el campo

La etnografía multisituada que siguió la “vida social” del 3×1 en Zacatecas y que llevé a cabo en periodos diferentes entre 2010 y 2018, vislumbra que a lado de un modelo clásico de aplicación del Programa, por el cual el club de migrantes decide la obra a realizar, la “población objetivo” y recauda el dinero para participar en la financiación del 25% del proyecto, había ido difundiéndose rápidamente otro modelo de aplicación, al cual todos los actores participantes referían con la denominación de “aval”. 

En el caso de Zacatecas, según considerado por algunos dirigentes de federaciones de clubes zacatecanos y por funcionarios de la dependencias estatales involucradas en el Programa, el 60-70% de los proyectos por cada ejercicio fiscal se concretan por “aval”. Sin embargo, la difusión y el aumento de este modelo de aplicación interesa también las otras entidades que participan en el Programa. El “aval”, en la práctica, infringe los principios básicos en los cuales se fundamenta el 3×1 sin dejar ninguna evidencia en la huella burocrática del Programa. Resulta de un acuerdo entre actores que se desarrolla en el backstage, antes de que la solicitud de un proyecto se introduzca en la maquinaria del 3×1. En la actualidad, una de las formas de “aval” más difundida es aquella promovida por la figura del presidente municipal, aunque éste a menudo reciba el respaldo desde el gobierno del estado sobre todo si de la misma orientación política. 

Bajo este modelo:

  1. no son los migrantes sino el presidente municipal que elige la comunidad beneficiada las obras que se solicitan con el Programa. 
  2. Es el mismo presidente municipal que, aparte su cuota, aporta el dinero del club y utiliza de manera instrumental las organizaciones de oriundos, existentes o por él formalizadas, solamente para poner las firmas en las solicitudes de las obras, es decir, como una especie de prestanombres. 
  3. Mientras en el caso de los proyectos gestionados y promovidos por un club de migrantes se detecta una mayor posibilidad de que la obra se realice por administración directa y se empleen maestros albañiles y la mano de obra de la comunidad recetora de la intervención, en el caso de los “avales” las obras se suelen ejecutar por contratista. Mejor dicho, se favorecen a los contratistas que en algún momento financiaron el alcalde en el poder. 

Un primer corolario de esta conducta es que los proyectos realizados por contratistas tiendan a distinguirse por una menor calidad con respecto a cuando el club se encarga de la gestión y de la micro gestión y la comunidad de realización de la obra. Un segundo corolario es que los proyectos que se dan por “aval” no necesariamente responden a un enfoque de anti-pobreza, aunque a menudo coincidan con obras de infraestructura básica, ni se concentran en las comunidades rurales con mayor nivel de emigración y marginación. Por el contrario, estos proyectos tienden a concentrarse en las comunidades y en las cabeceras más pobladas, demostrando obedecer más bien a una lógica de captura de votos. 

Si bien, los niveles superiores de gobierno tiendan a imputar de la expansión y la persistencia de esta práctica a la política “sucia” y baja de los niveles municipales de la administración, la firma de los “avales” ha seguido sin mayores obstáculos bajo el tácito consentimiento de todas las instituciones que participan en el 3×1.

Efectivamente el “aval” es hijo del proceso de descentralización de los recursos federales y de fortalecimiento municipal que se ha dado de la mano con el proceso de institucionalización del mismo 3×1. Asimismo, el “aval” deriva de la percepción de escasez de estas participaciones federales, sobre todo para la realización de infraestructura básica, que interesa a los presidentes municipales bajo la actual coyuntura social, económica y política. El “aval”, en cierto sentido, es un producto de estos tiempos y representa la apropiación de una política pública por parte de las lógicas del poder local.

Para empezar, las regiones receptoras de los proyectos del 3×1 son ruralidades en proceso de “desagrarización”[3], que se están convirtiendo en espacios residenciales, donde los habitantes reclaman a sus gobiernos intervenciones de infraestructura urbana más que para el campo. En estas regiones, paralelamente a la devaluación de la tierra y a la perdida de importancia de los encargados de su gestión, como los comisarios ejidales, se asiste a la emergencia de otros recursos colectivamente valorados, especialmente la obra pública con todos los capitales y actores que ella moviliza, como los empresarios de la construcción, los contratistas. 

Por otra parte, se trata de regiones políticas bajo un régimen multipartidista y de competencia electoral, que identifica justamente el municipio como un espacio de contienda. Así, el Programa 3×1 y el recurso a los “avales” adquieren una grande importancia para la reproducción del poder de los partidos en estos contextos submunicipales y sobre todo para los alcaldes. La sobrevivencia política de estos últimos, en el juego de la competencia entre un número siempre mayor de partidos, depende de su capacidad de conseguir recursos extraordinarios, como aquellos procedentes de la diáspora o de los contratistas, y de repartir estratégicamente el escaso presupuesto municipal en la localidades bajo su jurisdicción. 

Todos estos factores empujan hacia la afirmación de una “política del aval”, es decir una lucha por el poder político que se sirve también de la compra-venta de formas de clubes de migrantes necesarias para acceder a los recursos del 3×1 con la finalidad de administrar el consenso electoral mediante la realización de proyectos. Tales proyectos se concentraran en los lugares electoralmente rentables, más que en los más pobres.

Por su parte, en el seno de las organizaciones de migrantes emergen grupos críticos del “aval”. Ellos lo consideran como una “desvirtuación” del 3×1 y como el símbolo de la corrosión del poder y de la perdida de autonomía de estas organizaciones frente al Estado de origen. Sin embargo, otros clubes y federaciones participan en la “política del aval”. De hecho, muchas veces la firma en las solicitudes de las obras deseadas por el alcalde suele ser recompensada con bienes valorados como proyectos productivos o empleos en los ayuntamientos para los familiares de los dirigentes de los clubes que no migraron o que se regresaron a México. 

También esta participación debe de ser enmarcada en procesos que interesan a estas organizaciones y que a veces amenazan su sobrevivencia, como el escaso involucramiento de la segunda generación, la generación post-IRCA[4], o la recesión del 2008, que afectó la economía de muchos de los integrantes. Por lo tanto, la demanda de obras de la ciudadanía y de la política local llega a rebasar el poder de adquisición de los clubes de migrantes residentes en Estados Unidos. En este sentido, la firma de “avales” y la afiliación en las federaciones de clubes creados por los presidentes municipales para avalar sus obras constituyen una estrategia para la reproducción económica, social y política de estas organizaciones y de sus dirigentes, aún más en la época actual, cuando el foco de la intervención del sector gubernamental y no gubernamental se ha ido desplazando hacia las “nuevas” migraciones desde Centroamérica. 

¿Recorte seguido por reforma o recorte sin reforma?

En el Programa 3×1 entregado a la nueva administración federal cohabitan varias contradicciones. Por un lado, muchos clubes siguen dedicando tiempo y recursos para concretar su visión de desarrollo y bienestar en sus comunidades de origen, luchando con la “política del aval”. Por otro lado, se trata de un programa que, sin dejar de considerarse exitoso, se encuentra cooptado por la lógica electoral en la repartición de su presupuesto y atravesado por prácticas de compra de voto y relaciones clientelares, que no aplican un criterio de combate a la pobreza. A final de cuentas, el 3×1 se hubiera podido cancelar al igual que el Fondo de Atención a Migrantes (FAM), pero hubo interés en mantenerlo. Bajo la retorica de la “Cuarta transformación” y sus medidas de austeridad, este recorte alude a un cambio inminente del juego político que acompaña el despliegue del Programa, lo cual quizás anticiparía dos escenarios.

Como deseado por algunos grupos de migrantes organizados, se trataría de una estrategia para tomar tiempo antes de operar una reforma a las reglas de operación del Programa. En este sentido, todavía siguiendo esta retorica presidencial fundamentada en los discursos del combate a la corrupción y de la atención y desarrollo para el campo, nos esperaríamos la introducción de mecanismos que plasmen el 3×1 hacia tal dirección y quizás limiten la práctica del “aval”. 

Por ejemplo, se podrían fortalecer los mecanismos de transparencia; aquellos que permitan una participación mayor y más efectiva en el control social de las obras por parte de la población objetivo; o aquellos para reducir los desvíos de recursos que acompañan la gestión y micro gestión de los proyectos. Se podrían introducir sanciones para la figura del contratista, que no está considerada en las reglas de operación del Programa, cuando no cumpla con la calidad de la obra o cuando ésta se deje inconclusa; o sanciones para quien a nivel municipal realiza los expedientes técnicos elaborando presupuestos de obras excesivamente inflados. Manuel López Obrador en su discurso durante la ceremonia de entrega del Bastón del Mando, del 1ro de Diciembre de 2018 entre el humo del copal declaró:

Se harán las obras […]. Estos caminos se van a construir con trabajadores de las mismas comunidades para lograr un efecto multiplicador. […] se van a hacer de concreto y con revolvedora, para que se de mucho empleo. Además, los caminos de concreto duran más que esos caminos que hacen, bueno, que hacían los contratistas asociados con autoridades corruptas, que nada más pintaban las carreteras y así las inauguraban y al poco tiempo con la lluvia volvían a hacer estos caminos de terracería. ¡Esto se acabó!”. 

La coherencia con este discurso podría implicar el recupero de un modelo PRONASOL en la aplicación del 3×1, por lo menos para las obras de infraestructura básica, que son la mayoría, con la introducción de reglas que faciliten el empleo de los habitantes y de los maestros albañiles de las comunidades rurales e indígenas beneficiadas. Una vez reformado se podrá aumentar o menos el presupuesto.

Pero también podemos esperarnos el mantenimiento de un presupuesto bajo sin aplicar una reforma, para lograr un mayor control de su repartición desde la Ciudad de México, lo cual daría pié para pensar en la aplicación de un nuevo centralismo orientado a aflojar los gobiernos locales (estatales y municipales). Este recorte efectivamente está debilitando los gobiernos y obstaculizandola reproducción al poder de las administraciones estatales, pero no cualquiera, sino aquellas de las entidades donde más se invierte el recurso federal del 3×1: Zacatecas, Guerrero, Guanajuato, Michoacán, Durango, San Luis Potosí, Sinaloa, Hidalgo entre otros. Cabe mencionar que la mayoría de ellas se encuentran dirigidas por el PRI y el PAN por lo menos por los próximos dos años, cuando su electorado expresará de nuevo su preferencia a las urnas.


[1]Muchas reflexiones expuestas en esta nota derivan del material recolectado durante la investigación de Maestría y Doctorado desarrolladas entre 2010 y 2018 en Zacatecas y California. Para profundizar varios temas aquí tratados se vea: Cappelletti, Valentina (2018). “De la política para el desarrollo a la “política del aval”: el Programa 3×1 para Migrantes en la ruralidad zacatecana”. Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales con especialidad en Estudios Regionales. El Colegio de la Frontera Norte, A.C. México. 278 pp.

[2]El 3×1 es un programa del gobierno federal que apoya las iniciativas de los migrantes organizados para realizar proyectos que contribuyan al desarrollo de sus localidades de origen, mediante la aportación financiera de los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, así como de organizaciones de migrantes en el extranjero.

[3]Para el concepto de “ruralidad desagrarizada” se vea Torres-Mazuera, Gabriela, 2012, La ruralidad urbanizada en el centro de México. Reflexiones sobre la reconfiguración del espacio rural en un contexto neoliberal, México, UNAM,Universidad Iberoamericana. 

[4]Es la Immigration Reform and Control Act (IRCA) de 1986. Esta ley aumenta las medidas de los Estados Unidos para obstaculizar la inmigración a través de reglamentaciones fronterizas reforzadas y sanciones para los empleadores que contratan extranjeros ilegales. La ley también ofreció a ciertos extranjeros ilegales elegibles la posibilidad de solicitar el estado de residente temporal. Más de 3 millones de personas regularizaron su estatus migratorio.

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